环评因“重大变动”未重新报批，处罚是否合法
发布时间：2022-08-082020年6月，某建筑固废回收利用项目填报了排污登记表，10月环评报告表获得批复；2021年2月竣工，3月调试，9月进行了自主竣工验收、填报了环评登记表（环评报告表、登记表符合当时规定）。
2022年2月24日检查发现，2021年8月增加了一条石料破碎筛分线：将粒径1cm以下石子再次破碎—筛分—石子成品。与之前环评报告表工艺：原料（建筑固废）—筛分—破碎—筛分—石子成品，共用下道工艺：石子成品—配料、水泥、水—搅拌—水稳拌合—成品出厂。
新增破碎机未配套除尘设施；其余的新老破碎机、筛分机及水稳拌合等工序，都有脉冲袋式除尘器，车辆冲洗废水循环使用。
执法部门认为，环评及其批复中未涉及“再次破碎”筛分线，系擅自增加了一个二次破碎设备，导致颗粒污染物排放量增加。按照2021年大气环境监测数据，判定所在区域环境质量不达标区，根据《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》（下简称《变动清单》），属于“6.新增产品品种或生产工艺（含主要生产装置、设备及配套设施）、主要原辅材料、燃料变化，导致以下情形之一”：“（2）位于环境质量不达标区的建设项目相应污染物排放量增加的”重大变动情形，而未重新报批环评文件，且验收弄虚作假，应予以处罚。
据此，依据《环境影响评价法》第三十一条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条（下简称《环评法》《建设条例》）规定和裁量基准做了三个处罚：（1）责令改正违法行为，90日内重新报批环评文件，处罚款3.169万元；（2）取得环评批复60日内重新组织验收，处罚款72万元；（3）对有关责任人处罚款14.75万元。
生态环境保护看似千头万绪，其实都是依据《建设项目环境保护事中事后监督管理办法(试行)》（下简称《监督办法》）从三个方面展开的，即以环评文件获得审批为核心的事前预防、以环保设施同时建设为核心的事中监管、以排污许可达标排放为核心的事后监管。本案就依次逐项分析。
是否属于重大变动
《环评法》第二十四条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”。《建设项目环境保护管理条例》（下简称《建设条例》）第十二条第一款也做了同样规定。
《变动清单》分别从定性和定量两个方面对《环评法》提到重大变动的五种情形分别予以界定。显然，本案建设项目的性质、地点没有变化，不予考虑，但其余情形值得斟酌。
规模方面，有三种情形，绝对增大两种（定性与定量结合）：一是生产、处置或储存能力的达到30%及以上；二是没有达到规定程度但导致废水第一类污染物排放量增加，或者导致污染物排放量增加10%及以上。相对增大一种（定性）：环境质量不达标区域内相应污染物排放量的相对增加，如细颗粒物不达标区，二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物、挥发性有机物排放量的增加；臭氧不达标区，氮氧化物、挥发性有机物的增加；其他大气、水污染物因子不达标区，相应污染物为超标污染因子的增加。
本案企业生产、处置或储存能力没有变化；污染物排放量没有数值支持、所在区域环境质量不达标的种类和企业排放种类及数值也不明确。故以此难以处理。
生产工艺方面，有两个情形，即上文提到的“6.”“（2）”，一是新增产品品种或生产工艺（含主要生产装置、设备及配套设施）、主要原辅材料、燃料变化而导致新增排放污染物种类的（毒性、挥发性降低的除外）、环境质量不达标区的建设项目相应污染物排放量增加、废水第一类污染物排放量增加、其他污染物排放量增加10%及以上。二是物料运输、装卸、贮存方式变化，导致大气污染物无组织排放量增加10%及以上。
在规模（现实更关注生产能力）没有变化，而将部分生产过程由一次破碎改为两次破碎情形下，能肯定的是，污染物产生环节增加了，但并不一定导致排放量的增加，特别需要监测数据支持。所在区域是否为环境质量不达标区的判定，也需要相应结论支撑（依据2021年大气环境监测数据有些欠缺）。
本案新增破碎设备及部分配套设施生产工艺，但是否导致新增排放污染物种类，或者在环境质量不达标区增加10%及以上排放量、或者无组织排放量增加10%及以上，都需要定量数据支持。调查并不明确，难以以此处理。
环境保护措施方面，有六种情形，本案涉及废气污染防治措施变化，但是否导致上述生产工艺带来的大气污染物排放量增加10%及以上，数据不明确，是否新增废气主要排放口也未明确。因而，也不能以此认定。
不论是规模、生产工艺还是环境保护设施，生态环境都是围绕环保的核心——污染物排放量增加展开，达到确定数值才构成重大变动才需要重新审批。故而，案件事实及其证据，尚不能完全证明项目构成重大变动。
是否需要重新报批环评手续
因原有破碎筛分线所产石料的细度不能完全满足市场要求，实施相应变动在所难免，够不上重大变动，还需要重新报批环评文件吗？
《环评法》第二条规定，环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。可见，环评的目的在于从源头防范环境污染和生态破坏的作用，对未建项目采取措施进行预防和其后监督改进；一旦建成成为事实，目的就变为污染治理；当然还要及时将情况报告监管者知晓，以便掌握污染物排放总量和跟进监管。
正如《环评法》第二十四条，没有规定补办环评手续，而是要求环评文件经批准后，发生重大变动，应当重新报批环评文件。其他情形，如未经审批或者未予批准的，第二十五条规定不得开工建设；建设过程中，第二十六条规定，应当同时实施环评文件以及审批意见提出环保对策措施；建设、运行过程中产生不符合经审批文件情形的，第二十七条规定，应当组织后评价，采取改进措施，并报原审批部门等备案；第二十八条规定，执法部门应当对投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查。
既然不属于重大变动，事前预防意义不大而不重要。因而，不符合法定条件也就不需要重新报批，第一个处罚有欠妥当。
依据《监督办法》第二条：“建设项目环境保护事中监督管理是指环境保护部门对本行政区域内的建设项目自办理环境影响评价手续后到正式投入生产或使用期间，落实经批准的环境影响评价文件及批复要求的监督管理。建设项目环境保护事后监督管理是指环境保护部门对本行政区域内的建设项目正式投入生产或使用后，遵守环境保护法律法规情况，以及按照相关要求开展环境影响后评价情况的监督管理”，以上属于事前监管，以下则属于事中事后监管。
是否需要竣工验收
环评的预防效果究竟会如何，不论是环评审批文件、重新报批文件，还是不需要报批情形，污染防治设施的建设及其效果的验收都必不可少，因为涉及监管和污染防治的核心——污染物的实际排放。因而，不属于重大变动情形的验收也要包括在内。
《建设条例》第十五条从污染防治的工程技术方面予以保障，规定建设项目需要配套建设的环境保护设施（并未强调只能依据环评及其批复），必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，目的就在于确保预防水到渠成。当然还要遵守其他规定，如第三条规定，产生污染的建设项目，必须遵守污染物排放标准和重点污染物排放总量控制要求（质量不达标区的依据来源）。
《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（下简称《验收办法》）第二条规定，适用于编制环境影响报告书（表）并根据环保法律法规的规定由建设单位实施环境保护设施竣工验收的建设项目以及相关监督管理。因此，本案企业排污开始前，不论是否有环评文件及其审批，都要验收，因为第三条规定验收的第一个主要依据就是“（一）建设项目环境保护相关法律、法规、规章、标准和规范性文件”，其次才是“（二）建设项目竣工环境保护验收技术规范；（三）建设项目环境影响报告书（表）及审批部门审批决定。”
而且第四条明确“建设单位是建设项目竣工环境保护验收的责任主体”；“环境保护设施是指防治环境污染和生态破坏以及开展环境监测所需的装置、设备和工程设施等。”显然，企业应当履行污染防治设施建设和验收义务，发展建设绝不可忘记环境保护。
是否构成验收弄虚作假
从以上案情看出，新增破碎机未配套除尘设施，却通过了其后的验收。
《验收办法》第十六条规定，“需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，建设项目已投入生产或者使用的，或者在验收中弄虚作假的，或者建设单位未依法向社会公开验收报告的，县级以上环境保护主管部门应当依照《建设条例》的规定予以处罚，并将建设项目有关环境违法信息及时记入诚信档案，及时向社会公开违法者名单”。
《建设条例》第二十三条的相应规定是，“责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款……建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的……责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。”
因此，前文对验收弄虚作假，以及对有关责任人的处罚，是于法有据的。就本案而言，即使不谈及验收，增加与新增生产设施相应的污染防治设施也是必需的。
处理建议
第一，调查深刻全面。对于动辄数十万元的罚款，一定要全面谨慎，不能以不确定的概念、不准确的理解、简单的几页询问笔录等就给予影响企业生存发展的定论。本案还需要大量可靠数据（排放检测）即相关明确结论（质量不达标区）。
第二，处理依法到位。因为《建设条例》第二十四条还规定，“技术机构向建设单位、从事环境影响评价工作的单位收取费用的，由县级以上环境保护行政主管部门责令退还所收费用，处所收费用1倍以上3倍以下的罚款”。本案未明确验收是由企业自己还是委托技术机构，有委托收费就该有相应处罚。还有其他如自行检测、公开等问题。
第三，手续次序问题。排污许可证与环评批复的前后次序不可乱。《排污许可管理条例》第十一条规定，具备“依法取得建设项目环境影响报告书（表）批准文件，或者已经办理环境影响登记表备案手续”条件，才颁发排污许可证。本案是排污登记，可以适当放松，但次序也要相当。
第二十四条第一款规定，“污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都很小的企业事业单位和其他生产经营者，应当填报排污登记表，不需要申请取得排污许可证”。第三款规定，“需要填报排污登记表的企业事业单位和其他生产经营者，应当在全国排污许可证管理信息平台上填报基本信息、污染物排放去向、执行的污染物排放标准以及采取的污染防治措施等信息；填报的信息发生变动的，应当自发生变动之日起20日内进行变更填报。”本案排污行为发生了变动，相关信息也当及时变更。否则，就要第四十三条规定，需要填报排污登记表的企业事业单位和其他生产经营者，未依照本条例规定填报排污信息的，由生态环境主管部门责令改正，可以处5万元以下的罚款。
从排污许可登记管理的整体来看，本案企业的排放量不大，不是监管的重点，处罚也当与此适应，七十多万元的大数额处罚，需要重新审视。
